1. La confusa categoría de las servidumbres administrativas: distinción con los límites legales del dominio.

Tras la indicación que hace el art. 260.I CC acerca de la posibilidad de constitución de servidumbres forzosas mediante actos administrativos, el art. 261 hace una remisión general de su régimen jurídico a la legislación especial correspondiente.

Lo primero que debe subrayarse, siguiendo a la doctrina más autorizada en la materia, es que las servidumbres administrativas conforman una categoría históricamente controvertida, llena de adherencias dogmáticas, y caracterizada por la imprecisión de sus límites, todo lo cual ha ocasionado una utilización en muchas ocasiones impropia por parte del legislador. No es infrecuente hallar leyes administrativas en las que se aluda al término “servidumbre” empleado en un sentido técnicamente desacertado: confundiéndolo con límites legales del dominio (que delimitan el contenido normal del derecho de propiedad). De ahí la importancia de distinguir entre una y otra figura. En este sentido, hay diversos aspectos que deben tomarse en consideración:

a) En primer lugar, la diferencia entre delimitación y expropiación que es determinante para diferenciar las delimitaciones de las verdaderas servidumbres administrativas. Para ello, la clave será el criterio de índole material, la utilidad social o enriquecimiento patrimonial correlativo a la pérdida patrimonial que acompaña a toda medida expropiatoria y que no se da en las simples delimitaciones del derecho de propiedad.

b) Por otra parte, desde el punto de vista de su constitución, las delimitaciones son configuraciones ex lege (derivadas de la ley) del derecho que no necesitan ningún acto de aplicación para producir sus efectos; mientras que las servidumbres legales precisan siempre de un acto de imposición que concrete en cada caso el supuesto de hecho establecido en la Ley. Dado que la servidumbre es una verdadera desmembración de la propiedad, su establecimiento tiene que estar previsto en la ley, además de existir una actuación ulterior que la haga surgir en el supuesto concreto.

c) Como consecuencia de su distinto modo legal de constitución, las delimitaciones y las servidumbres también se diferencian por el título de constitución, pues si las delimitaciones agotan su momento constitutivo en la propia ley que las contempla, las servidumbres legalmente previstas por causa de utilidad pública pueden nacer en virtud de una pluralidad de títulos, generalmente, un acto administrativo.

2. Servidumbres administrativas: concepto y clases.

La nota característica de las servidumbres administrativas es que en ellas se manifiesta un régimen de prerrogativa. Estas servidumbres pueden definirse como gravámenes reales que recaen sobre un fundo privado por una causa de utilidad pública o interés social legalmente tipificada, ya sea en beneficio y protección de un bien de dominio público o ya sea para la satisfacción de una necesidad colectiva, y que se caracterizan porque el régimen de protección de la concreta y limitada utilidad en que consiste el gravamen se rige por los principios y procedimientos del Derecho administrativo y de la policía demanial.

De ahí la remisión del art. 261 CC al régimen contenido en las leyes (administrativas) especiales.

Por lo que respecta a las clases de servidumbres administrativas, debido a que tienen un régimen especial de adquisición y extinción, las clasificaciones clásicas llevadas a cabo por el Código civil por su objeto, distinguiendo entre positivas y negativas; por su ejercicio, continuo o discontinuo; o por su notoriedad, calificándolas de aparentes o no aparentes; carece de interés para el Derecho administrativo. Quiere decirse que, salvo la distinción entre servidumbres prediales y personales y legales-forzosas o voluntarias, el resto de clasificaciones no aportan nada al régimen jurídico de las servidumbres administrativas.

Aclarado lo anterior, la cuestión de la clasificación de las servidumbres de utilidad pública, se resuelve con diverso alcance según se admita o no el concepto restringido de servidumbres administrativas propuesto por un reducido sector de la doctrina, para el que la categoría sólo tiene cabida en los supuestos en los que existe una interrelación fundiaria en la que el predio dominante sería siempre de dominio público; o un concepto amplio de servidumbre en el que el gravamen se constituye igualmente por causa de utilidad pública, pero no necesariamente a favor de un predio dominante. Concretamente, el concepto amplio de servidumbre, defendido por la mayoría de la doctrina, incluye tres clases diferenciadas de servidumbres administrativas, cada una con una problemática característica: en primer lugar, las servidumbres constituidas en beneficio o provecho de un bien de dominio público, que tendrían por tanto el carácter de predial o intuitu rei (por razón de la cosa); en segundo lugar, las servidumbres destinadas a permitir el establecimiento de redes, canalizaciones o abastecimientos colectivos de servicios, que se reconocen a favor de un beneficio intuitu servicii (por razón del servicio); y, finalmente, las servidumbres constituidas intuitu personae (por razón de la persona) en favor de un conjunto de usuarios determinados o de la comunidad en su conjunto. Las dos últimas clases de servidumbres administrativas entrarían en el tipo de servidumbres personales.

3. Régimen jurídico de las servidumbres administrativas y modos de constitución.

El art. 261 CC pone de manifiesto que el régimen jurídico de las servidumbres administrativas debe buscarse fuera del articulado del Código, concretamente en la legislación especial o sectorial que corresponda. Ahora bien, sí debe tenerse presente que la creación de la servidumbre administrativa, como indicamos al comentar el art. 260.I CC, supone llevar a cabo un acto de expropiación forzosa. Acto que es preceptivo a pesar de su carácter de legales o forzosas, pues su establecimiento no se produce ministerio legis (de la ley), tal y como ya se ha explicado. Ciertamente, sin perjuicio de que su constitución deba estar contemplada en una Ley, su nacimiento expreso requiere siempre una actuación administrativa de concreción que actualice la previsión legal. En consecuencia, se evidencia la diferencia entre las nociones de fuente y título: el título jurídico de las servidumbres administrativas no es la ley que las prevé, sino el acto que consagra la privación parcial para extraer de él un uso o una utilidad pública. Por otra parte, el carácter expropiatorio de las servidumbres administrativas no impide que su constitución y otros aspectos de su régimen jurídico se rijan eventualmente por las especialidades que a tal efecto prevea la ley sectorial que las contemple.

4. Otros modos posibles de constitución de las servidumbres administrativas distintos del acto expropiatorio.

Una vez afirmado que el título normal de constitución de las servidumbres administrativas es el acto expropiatorio unilateral de imposición del gravamen debemos cuestionarnos sin son posibles algunas excepciones a esta vía de constitución, es decir, si cabe su constitución en virtud de título paccionado y si la prescripción puede ser modo adquisitivo de las servidumbres administrativas.

En primer lugar, la posibilidad de constituir convencionalmente servidumbres administrativas supone reconocer que el objeto de una servidumbre legal de utilidad pública puede ser también el de una servidumbre voluntaria. La doctrina civil (como hemos visto al analizar el art. 260 CC), considera que el objeto de cualquier servidumbre legal puede ser perfectamente convenido por las partes constituyendo una servidumbre voluntaria. La doctrina administrativista tampoco descarta esta opción.

En segundo lugar, la prescripción adquisitiva o usucapión es un modo expresamente reconocido por el Código civil para la adquisición de servidumbres (cfr. art. 279 CC), aunque las posibilidades para las servidumbres administrativas son más restringidas. Así, no es posible la usucapión en relación con las servidumbres de utilidad pública para cuyo establecimiento sea necesaria una ocupación permanente de los terrenos o la ubicación de soportes o instalaciones fijas. Sin embargo, en el caso de servidumbres personales de uso público sí podría admitirse un modo adquisitivo por prescripción.

Juan Pablo Murga Fernández