1. El dominio público.

Con carácter general, al conjunto de bienes y derechos de contenido económico que pertenecen al Estado y a las Entidades Públicas se les otorga la denominación de dominio público o, también, señaladamente en las regulaciones del área continental latina, el concepto de Fisco o Hacienda Pública. Como puede comprobarse, se trata de una denominación amplia comprensiva, de una parte, de los llamados derechos fiscales -como derivación del ejercicio de la potestad tributaria- y, de otra, del dominio en sentido estricto, entendido como titularidad de bienes corporales o incorporales. Por consiguiente, el dominio del Estado comprende la titularidad sobre un conjunto de bienes, si bien el régimen jurídico que los regula no se suele presentar con carácter de uniformidad, toda vez que junto a las relaciones jurídicas reales que coinciden sustancialmente con las que se generan entre sujetos particulares y las cosas que se les atribuyen en propiedad, concurren otras sometidas a un régimen especial diverso, por consiguiente, del régimen común, La concurrencia de la señalada diversidad de régimen integra una realidad en la mayor parte de los ordenamientos jurídicos, como el español, y conduce a la diferenciación entre un dominio público -o demanial- y un dominio privado de la Administración -o patrimonio en sentido estricto-.

En suma, el dominio público comprende el derecho de propiedad que el Estado tiene sobre determinados bienes en cuanto que se encuentran sometidos a un régimen jurídico extraordinario que excede del meramente civil.

Es de apreciar, en el sentido indicado, el propio tenor del precepto comentado que, al referirse a los “bienes del Estado, de los municipios, de las universidades y otras entidades públicas”, se encarga de precisar que su ubicación normativa se localiza fuera del ámbito regulador del Código Civil, pues éstos “se determinan y regulan por la Constitución y las leyes especiales que les conciernen”. Ésta es, sin duda, la –única- pretensión y finalidad del precepto, definir el régimen legal aplicable a los bienes en función de a quienes pertenecen, tal y como señala la rúbrica que enmarca la sección: “De los bienes con relación a quienes pertenecen”.

Sin duda, el concepto de dominio público emana como una consecuencia de los principios que informan el moderno Estado de Derecho. En este sentido, es de destacar que durante el régimen anterior al Estado de Derecho podía hablarse, vgr., en España, de un dominio o patrimonio de la Corona, si bien no resulte jurídicamente exacto concluir que el dominio público actual se derive del dominio eminente (ius eminens), que no era sino una consecuencia de las concepciones vigentes sobre la soberanía. Por otra parte, en la actualidad, también una buena parte de los bienes de la Corona tienen el carácter de patrimoniales o de dominio privado del Estado. Y, además, tampoco los ingresos fiscales forman parte hoy en día del dominio público.

En todo caso, la circunstancia de que la doctrina del dominio público se construyera a partir de bienes destinados al uso público y considerados como no susceptibles de propiedad privada, determinó, además, la elaboración de una peculiar teoría acerca de su naturaleza jurídica, toda vez que se consideró que dicho dominio no constituía, al menos en un sentido estricto, una auténtica propiedad, puesto que más bien se trataba de res nullius (cosas sin dueño) o de res omnium communes (cosas comunes a todos), de las que no cabía deducir necesariamente la existencia de un titular y respecto de las cuales la Administración únicamente tenía atribuida una función de policía, esto es, una potestad de vigilancia, conservación y custodia. Pero esta doctrina se manifestó insuficiente para explicar el dominio público tal y como se concibe en la actualidad. Y es que, por una parte, la enumeración de bienes de dominio público se ha extendido muy notablemente al admitirse la teoría de la afectación. Y, por otra parte, resulta evidente que el Estado -o la Entidad Pública de que se trate- tiene sobre las cosas de dominio público una serie de facultades que son las típicas del derecho de propiedad -vgr. la apropiación de los frutos que el bien produzca-.

De manera que la consideración del dominio público como una forma especial de propiedad constituye la opinión más extendida y admitida en la doctrina actual. Y, desde esta consideración, y en lo atinente a su elemento subjetivo, cabría decir que únicamente las entidades de Derecho Público pueden ser titulares del dominio público, puesto que el mismo no se concibe respecto de personas privadas. En este sentido, el CC español, lo mismo que el boliviano en las normas que ahora se comentan, confirma esta exigencia, al tratar “de los bienes según las personas a que pertenecen”, resultando que el dominio público sólo es referido al Estado (art. 339 CC español), a las provincias y a los pueblos (arts. 343, 344 y, en sentido contrario, 345 CC español), normas de las que se concluye como única referencia la realizada a las entidades públicas de carácter territorial, lo que ha llevado a la doctrina a preguntarse si las entidades públicas de carácter institucional pueden ser titulares del dominio público, situación comúnmente admitida en la actualidad sin debate. Por cuanto se refiere al elemento objetivo, en sus orígenes la doctrina de la demanialidad únicamente vino a incluir entre las dependencias de dominio público las porciones de territorio nacional -postura que encontraba apoyo legal en la redacción literal del art. 538 del Code francés, de conformidad con la cual se negaba el carácter de bienes de dominio público a los edificios y a los bienes muebles-, si bien tal concepto resultó superada al admitirse el criterio de la afectación como típico de la demanialidad, pues es evidente que no sólo porciones del territorio sino también edificios y cosas muebles pueden ser destinados al uso público o al mantenimiento de un servicio público.

2. La regulación de los bienes del Estado y de las Entidades Públicas.

Sentado cuanto antecede, como ya se ha anticipado, es de apreciar que, después de tratar de los bienes según su naturaleza, el Código, en esta sección que ahora se comenta, viene a definir el régimen legal aplicable para las cosas según las personas a quienes pertenecen. Como también se ha señalado, ninguna otra pretensión adicional se deduce del tenor de esta norma y de la siguiente, conformadoras de la sección ahora comentada. Ciertamente, el legislador ha prescindido de la detallada catalogación el Derecho romano y de las Partidas, subsistente en diversas legislaciones, incluida la italiana que constituye el referente esencial de este Código, que viene a diferenciar en su ámbito a los bienes en comunes, nullius (sin dueño), públicos, de corporaciones y particulares. La simplificación adoptada en los preceptos que ahora se comentan parece apuntar a la pretensión de evitar el tratamiento de una cuestión que no resulta sencilla, tal y como se ha señalado en el epígrafe anterior.

Tradicionalmente, el art. 85 CC venía a encontrar correspondencia en los preceptos constitucionales que integraban los arts. 136 al 140 inclusive de la Constitución boliviana anterior, en los que se declaraba el patrimonio originario y directo del Estado, los bienes pertenecientes al patrimonio de la Nación, el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, así como los elementos físicos susceptibles de aprovechamiento, la minería nacionalizada, los yacimientos de hidrocarburos, su exploración, explotación, comercialización y transporte, y en los que, asimismo, se venía a declarar que era función del Estado la promoción y desarrollo de la energía nuclear. Por su parte, el art. 165 de la Constitución anterior y la ya derogada Ley sobre Reforma Agraria (art. 1º), igualmente venían a declarar la tierra como del dominio originario de la Nación, e incluso la referida Ley sobre la Reforma Agraria venía a declarar, además, como bienes del dominio patrimonial del Estado, las tierras baldías y las que les sean revertidas por caducidad de concesión u otros conceptos (art. 4º), agregando el art. 191 de la Constitución anterior al patrimonio del Estado los monumentos y riquezas arqueológicos y sometiendo al amparo y protección estatal toda la riqueza artística colonial, arqueológica, histórica, documental y los edificios y objetos declarados de valor histórico o artístico.

Actualmente, la remisión se simplifica al recoger el art. 339 de la Constitución vigente la declaración de que “los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley. III. Los ingresos del Estado se invertirán conforme con el plan general de desarrollo económico y social del país, el Presupuesto General del Estado y con la ley”.

La relación precedente no comprende los bienes -también patrimoniales- que pertenecen al Estado o a sus órganos, como persona colectiva de Derecho privado, tales como edificios, fundos rústicos, industrias, muebles, y otros, pero cuya adquisición y disposición están igualmente sometidas a las leyes citadas.

Para concluir este breve comentario al precepto, no cabe obviar la relevante cuestión derivada del silencio que ocasiona la ya apuntada simplificación del precepto, cual es la relativa a la diferenciación entre bienes del dominio público y bienes patrimoniales del Estado. Y es que, en el sentido indicado, resulta de interés recordar el dato de que ya en el Decreto Ley de Reforma Agraria nº 3464, de 2 de agosto de 1953, se venía a declarar, vgr., que los caminos, aunque hubiesen sido abiertos por particulares, los lagos, lagunas, ríos, son de dominio público (art. 3), para disponer posteriormente la reversión al dominio público de todos los árboles de goma y castaña (art. 70) y declarar a éstos últimos de aprovechamiento común (art. 72).

Como se ha señalado, el dominio público supone un conjunto de bienes afectados al uso directo de la colectividad, dentro de una entidad administrativa de base territorial y destinada al uso público de los administrados y que no son susceptibles de apropiación privada ni estatal. El dominio público no se atribuye al Estado, sino al pueblo -la población en el sentido de elemento constitutivo del Estado-, si bien representado por el Estado que tiene, en este ámbito, un superior poder de policía y no derecho de propiedad. Y su característica esencial es la inalienabilidad y la imprescriptibilidad por razón de la naturaleza y destino de los bienes. Así, con carácter general, las calles, avenidas, puentes, plazas, parques, paseos, caminos, cementerios, parques nacionales, ríos navegables, playas, el mar, y otros, que numerosas legislaciones denominan nominatim. Sin duda, se trata de los bienes que se encuentran fuera del comercio humano, a los que se refiere de soslayo el art. 91 CC, cuya desafectación del uso público antaño podía verificarse por acto legislativo.

Es de precisar que con relación a los bienes de domino público el Estado tiene derecho al uso directo, así como todo individuo tiene igual derecho público de uso, aunque limitado únicamente por las exigencias del uso correspondiente al Estado y a los otros individuos. El del individuo, uti civis -como ciudadano-, es un verdadero y propio derecho subjetivo público (personal) al uso de los bienes de dominio público.

Pues bien, a diferencia de los bienes del domino público, se localizan los bienes patrimoniales del Estado -o de sus órganos dependientes o, según el tenor de la norma, de las Entidades Públicas. Son los bienes del domino del Estado, que pueden ser bienes destinados a la utilidad pública y bienes privados del Estado. Solamente los bienes del dominio del Estado son de utilidad pública (minas nacionalizadas, industria petrolífera, ferrocarriles, y otros). Estos tienen por objeto el fomento y desarrollo de la riqueza nacional o la atención de algún servicio público. Sobre los bienes patrimoniales el Estado ejerce un verdadero derecho de propiedad, diferenciado según la clase de bienes, la actividad o el servicio público a que se afectan.

Finalmente, es de destacar que abundante jurisprudencia se ha pronunciado sobre la materia revisada. Y, al respecto, consta declarado como más relevante que “los bienes comunes (del dominio público) no son susceptibles de prescripción. Siendo de esta calidad las aguas del cerro de Sicasica, destinadas al consumo de la población, no pueden ser adquiridas por prescripción” (G.J. Nº 294, p. 1913); que “los terrenos baldíos, susceptibles de propiedad privada, no pertenecen al dominio público” (G.J. Nº 823, p. 72); que “los bienes que pertenecen al dominio público, como los caminos, sendas, ríos, puentes, calles, plazas públicas, etc., no son susceptibles de una propiedad particular y, por tanto, no son embargables porque son inalienables e imprescriptibles, a diferencia de los bienes fiscales o comunales que constituyen un patrimonio que no revisten las características de aquéllos y pueden, por tanto, ser embargables” (G.J. Nº 1203, p. 61); que “el Estado puede hacer -con el respaldo de las disposiciones legales pertinentes- que cese el uso a que están destinados los bienes del dominio público y que pasen a otra categoría” (G.J. Nº 1278, p. 28).