1. La expropiación como garantía del derecho de propiedad privada.

El artículo 108 CC regula el instituto expropiatorio como una garantía de la propiedad frente a la incautación.

Por expropiación se debe entender cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos … acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.

El precepto se cohonesta, ante todo, con el inicio del art. 57 CPE, en cuya virtud la expropiación se impondrá por causa de necesidad o utilidad pública, calificada conforme con la ley y previa indemnización justa.

La SC 0371/2012, respecto a la expropiación por necesidad y utilidad pública, y el AS 146/2020, ha señalado que el art. 56 CPE, si bien garantiza el ejercicio del derecho de propiedad a su vez también lo restringe cuando del mismo resulte en detrimento, del interés colectivo. En otros términos, las restricciones fundadas en el interés público, entendido como la evidente utilidad y necesidad pública, sitúan al particular o propietario frente a la administración que restringe el ejercicio absoluto y exclusivo del derecho de propiedad privada hasta donde lo exija o resulte necesario por la administración en función del interés colectivo o público.

Así, el art. 57 CPE contiene una doble garantía del derecho de propiedad, ya que se reconoce, el mismo, desde una vertiente institucional y desde una vertiente individual, esto es, como un derecho subjetivo debilitado, el cual cede para convertirse en un equivalente económico cuando el bien o el interés de la comunidad, por la referencia a los conceptos de utilidad pública, interés social o función social, legitima su expropiación.

Asimismo, el precepto concuerda con los anteriores arts. 105 y 106 CC. El primero establece que el poder jurídico de usar, gozar y disponer de una cosa que llamamos propiedad “debe ejercerse en forma compatible con el interés colectivo·. El segundo, que “la propiedad debe cumplir una función social”.

El art. 108 CC, por tanto, contiene una importante carga política: es un precepto de desarrollo constitucional en orden a la protección y garantía del poder del propietario, de la situación jurídica propietaria, no frente a los demás particulares (para este caso, está el artículo 105.II CC), sino frente a los poderes públicos.

La expropiación se configura como una garantía del propietario, en cuanto supone límite a la intervención legislativa en orden a la conformación del contenido del dominio. Dicha intervención conformadora del contenido de la propiedad con base en el interés colectivo y en la función social debe respetar en cualquier caso el contenido esencial del derecho. En otro caso, la intervención legislativa debe considerarse expropiatoria y requiere previa y justa indemnización.

La doctrina sostiene que “la expropiación es una institución de derecho público, pero hay en ella cierto aspecto patrimonial que le da un carácter de institución mixta: de derecho público en cuanto al fundamento de su ejercicio por parte de la Administración pública, que obra como poder público, y determina la naturaleza del acto mismo; y de derecho privado en cuanto concierne al derecho del expropiado, cuya defensa puede originar caso contencioso, que es propio del poder judicial; pero en estos últimos efectos jurídicos no se comprende la obligación de indemnizar, es decir, el principio, que es también de derecho público, donde el régimen de derecho privado impera; y ello se explica, porque se trata del patrimonio del particular, cuya defensa integral, en caso de lesión, incumbe a este poder, y no al administrativo’; advirtiéndose entonces, que la expropiación tiene como causa la utilidad pública, constituyéndose en el mecanismo a través del cual se concilian los intereses de la sociedad con los del propietario a través de una reparación patrimonial o justa indemnización.

Es importante distinguir que la determinación de la utilidad pública le compete única y exclusivamente a la administración pública y no así a la jurisdicción ordinaria, que sólo conocerá cuando se afectare la compensación patrimonial del particular o propietario por la indemnización.

El derecho fundamental a la propiedad se encuentra garantizado en forma amplia, cuyo ejercicio encuentra su límite en el interés colectivo o público; lo que no puede entenderse como un menoscabo del mismo, dado que la Constitución Política del Estado, prevé el mecanismo por el cual se busca el equilibrio entre el interés público y el particular, establecido en el art. 57 que señala “La expropiación se impondrá por causa de necesidad o utilidad pública, calificada conforme con la ley y previa indemnización justa” (vid. AS 146/2020).

La cuestión, así, se centra en determinar el contenido esencial del derecho de propiedad, es decir, el contenido del poder jurídico que lo hace recognoscible como propiedad.

La garantía expropiatoria a que se refieren los arts. 57 CPE y 108 CC, por tanto, recae sobre el minimun (mínimo) o núcleo central de la propiedad privada. El legislador puede intervenir en la propiedad privada, puede delimitar su contenido (entendido sobre bienes de una determinada naturaleza), puede imponer condiciones para el ejercicio del derecho y puede, finalmente, exigir el ejercicio de determinadas facultades (todo ello, amparado en el interés colectivo y en la función social), pero no puede sobrepasar aquel núcleo mínimo sin proceder a la expropiación y, por tanto, sólo por causa justificada de utilidad pública o incumplimiento de la función social y previa la correspondiente indemnización. En definitiva, la garantía expropiatoria se manifiesta en los siguientes ámbitos:

1. La privación de la propiedad por expropiación debe hacerla la autoridad competente.
2. La privación debe basarse en causa de utilidad pública que, además, debe estar justificada, o cuando la propiedad no cumple una función social.
3. La privación de la propiedad sólo puede hacerse tras la correspondiente y justa indemnización.

En cualquier caso, el expediente expropiatorio es un reconocimiento del derecho de propiedad privada y, en concreto, de la existencia de un determinado derecho de propiedad privada cuyo sacrificio (a cambio del valor) impone, porque la expropiación significa siempre un sacrificio patrimonial individual o singular, un despojo total (pérdida de la titularidad) o parcial (privación de determinadas facultades o cesación de su ejercicio u ocupación temporal..), una reducción o disminución, en definitiva, del contenido del derecho en relación con otros titulares del mismo derecho sobre la misma categoría de bienes.

De este modo, la expropiación no se puede configurar como un límite del derecho de propiedad privada, sino, en su caso, de la institución de la propiedad; en cambio, sí es un límite a la intervención legislativa en la configuración de la propiedad, que, en cualquier caso, debe respetar el contenido esencial del derecho de propiedad.

2. Causas de la expropiación.

Sólo se puede proceder a la expropiación previo pago de justa indemnización y por alguna de las causas que contempla el ordenamiento jurídico.

El art. 57 CPE determina que la expropiación se impondrá por causa de necesidad o utilidad pública.

El art. 108 CC establece como causas de expropiación:

• Por causa de utilidad pública.
• Cuando la propiedad no cumple una función social.

Aunque no se mencione expresamente, debe considerarse causa de expropiación, el interés social o colectivo, es cual no es más que una manifestación de la utilidad pública y de la función social de la propiedad.

Además, va de sua (va de suyo), la expropiación sólo puede realizarla la autoridad competente y de acuerdo con las leyes especiales que regulan las condiciones y el procedimiento para la expropiación.

La utilidad pública y el incumplimiento de la función social se califican de acuerdo con las leyes especiales que regulan las condiciones y el procedimiento expropiatorio.

La constatación y materialización de una causa de utilidad pública o interés social impide que la expropiación se pueda configurar como sanción al propietario consecuencia de un determinado incumplimiento. Otro discurso cabe para el supuesto de incumplimiento de la función social, es cual se refiere al ejercicio del poder propietario.

3. Expropiación y límites del derecho de propiedad privada.

La expropiación es una privación total o parcial de la titularidad del derecho o de su ejercicio, pero singular. Si la privación legalmente actuada es general e indiscriminada, no hay expropiación, sino configuración del contenido del derecho de propiedad. Mas la cuestión más importante no reside aquí sino en determinar si, con base en los preceptos constitucionales y legales señalados, una concreta intervención legislativa supone expropiación o mera conformación del contenido del derecho de dominio. La respuesta se debe buscar y encontrar en el alcance de la intervención legislativa, porque si dicha intervención alcanza el contenido esencial de la propiedad, o hay expropiación (e indemnización) o la norma es inconstitucional por vulnerar precisamente el art. 57 CPE. Por tanto, en cada caso concreto se deberá verificar un juicio acerca de la reducción o no del contenido mínimo o esencial del derecho de propiedad objeto de regulación legislativa.

4. Expropiación y sanción al propietario.

En la expropiación, en general, no hay necesariamente una específica responsabilidad del propietario expropiado, al menos en el sentido que tiene la responsabilidad en el derecho privado, ni hay un previo juicio de reprochabilidad, sino la verificación de una utilidad pública o de un interés social que no observa el propietario en el ejercicio de su derecho y que impone el sacrificio de aquél. Como máximo, las directrices o directivas indicadas en las leyes acerca de la actuación del propietario se traducen, como se ha dicho, en una carga y la expropiación actúa la pérdida de la ventaja por omisión del comportamiento en que la carga consiste.

Mas la privación, al menos temporal, de un bien puede configurarse como sanción, no como expropiación, y entonces no da derecho a indemnización alguna.

5. Actos de particulares expropiatorios.

Aunque tradicionalmente la garantía expropiatoria se ejercía frente a los actos de la Administración Pública, se ha planteado la cuestión de hacer valer dicha garantía incluso frente a particulares que privan de un derecho o de determinadas facultades de un derecho a otro particular. El problema es espinoso porque, en definitiva, supone la privación de un derecho o de determinadas facultades de un derecho contra la voluntad de su titular, y ello vulneraría uno de los principios del sistema jurídico-privado: el principio de autonomía privada.

El supuesto de hecho sería el siguiente: una junta general extraordinaria de una determinada sociedad mercantil que acuerda la reforma de los estatutos de manera que conceden a los nudos propietarios de las acciones los derechos de voto y adquisición preferente que estatutariamente correspondían a los usufructuarios de las acciones. Dicho acuerdo podría declararse nulo por privar de sus derechos a los usufructuarios de acciones.

Así, el precepto también se manifiesta como un sistema de control del ejercicio de la propiedad privada, y no sólo frente a la Administración sino también frente a los particulares.

6. Indemnización y reversión de la propiedad.

La expropiación requiere indemnización. Los arts. 57 CPE y 108 CC establecen que la indemnización debe ser justa y previa. Si no hay previa indemnización, fuera de los supuestos excepcionales, los tribunales deberán amparar al expropiado y, en su caso, ordenar la restitución del bien. Como fuere, la indemnización no es precio (aunque normalmente se llame justiprecio y tienda a ajustarse al precio de mercado), ni contraprestación, sino reparación del sacrificio patrimonial exigido forzosamente del propietario, de la privación patrimonial singular que sufre el propietario.

Pero también establece una garantía para el propietario expropiado, no sólo a través del procedimiento de expropiación, sino también mediante la concesión del derecho de reversión. Así, el art. 108.III CC establece que, si el bien expropiado por causa de utilidad pública no se destina al objeto que motivó la expropiación, el propietario o sus causahabientes pueden retraerlo devolviendo la indemnización recibida. Los detrimentos se compensarán previa evaluación pericial.

Esta norma conoce la excepción prevista expresamente en el art. 57 CPE para la expropiación de bienes inmuebles urbanos: “la propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión”.

7. La Ley de 30 de diciembre de 1884, de Expropiación por Causa de Utilidad Pública.

La Ley general o básica que regula la expropiación es la vieja Ley de 30 de diciembre de 1884. Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública, cuyo art. 1 establece que “siendo Inviolable el derecho de propiedad, no se puede obligar a ningún particular, corporación o establecimiento de cualquier especie, a que ceda o enajene lo que sea de su propiedad para obras de interés público, sin que precedan los requisitos siguientes:

1. Declaración solemne de que la obra proyectada es de utilidad pública, y permiso competente para ejecutarla;
2. Declaración de que es indispensable que se ceda o enajene el todo o una parte de la propiedad para ejecutar la obra de utilidad pública;
3. Justiprecio de lo que haya de cederse o enajenarse;
4. Pago del precio de la indemnización”.

La norma tiene por objeto la expropiación para “obras de interés público” y, en todo caso, debe interpretarse de acuerdo con la regulación constitucional ya expuesta (art. 57 CPE) y la derivada del Código civil (arts. 105, 106 y, fundamentalmente, art. 108 CC).

Obras de utilidad pública son las que tienen por objeto directo proporcionar al Estado en general, a uno o más departamentos, provincias o cantones, cualesquiera usos o disfrutes de beneficio común, bien sean ejecutadas por cuenta del Estado, de los departamentos, provincias o cantones, bien por compañías o empresas particulares autorizadas competentemente (art. 2 de la Ley de 1884).

Declarada la necesidad de ocupar el todo o parte de una propiedad, se justiprecia el valor de ella y el de los daños y perjuicios que pueda causar a su dueño la expropiación, a juicio de peritos nombrados uno por cada parte, o tercero en discordia para entre ambas; y no conviniendo se acerca de este último nombramiento, lo hace el juez de partido, en cuyo caso queda a los interesados el derecho de recusar hasta por dos veces al nombrado (art. 7 de la Ley de 1884).

En el caso de no ejecutarse la obra que dio lugar a la expropiación, el art. 9 de la Ley de 1884 dispone que, si el Gobierno, las municipalidades o el empresario resolviesen deshacerse del todo o parte de la propiedad obtenida, el respectivo dueño será preferido, en igualdad de precio a otro cualquiera comprador. Recuérdese que el art. 57 CPE establece, como se acaba de señalar que “la propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión”.

La norma también regula la ocupación temporal de cualesquiera propiedades y que se aprovechen materiales de construcción ajenos por exigencias de la ejecución de las obras públicas en los arts. 26 y ss. de la Ley de 1884; así como la expropiación de inmuebles religiosos (arts. 35 y ss. de la Ley de 1884).